編者按：10月27日晚，“天然氣行業(yè)微信群”開展了第四十八期“天然氣之夜”空中論壇。主題為：國家政策對天然氣產業(yè)鏈的影響？此次論壇系與重慶石油與天然氣學會合辦，為重慶市科學技術協(xié)會、重慶市石油與天然氣學會、西南石油大學、重慶科技學院、《天然氣工業(yè)》雜志共同主辦的第四屆全國特殊氣藏開發(fā)技術研討會的一個組成部分。本期論壇主持人：伍榮璋，記錄整理：徐士林。歡迎討論留言，精彩發(fā)言也將整理成為政策咨詢建議。

天然氣作為我國能源戰(zhàn)略轉型的重要組成部分，在當前治理大氣污染、煤改氣熱點事件的背景下，備受人們關注。其實，國家相關部門在2015年2月到2016年10月間密集發(fā)布了關于天然氣的一系列政策法規(guī)，這些文件分別涉及天然氣領域的管網開放、供銷合同、基礎設施、價格機制、儲氣設施相關價格政策、頁巖氣規(guī)劃等各個方面，是構建新形勢下天然氣監(jiān)管體制的重要政策法律文件，政策文件的出臺將會促進市場秩序的重建，深刻地影響產業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的發(fā)展方式和發(fā)展布局，對中國天然氣產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮重要作用。

一、相關價格政策、油氣設施政策、氣代煤、頁巖氣等政策

1、2013年6月，國家發(fā)改委發(fā)布了《關于調整天然氣價格的通知》，針對天然氣門站價格、存量氣和增量氣價格、居民用氣價格提出了調整方案，由此拉開了天然氣價格改革的大幕。

2、2014年8月，國家發(fā)改委又發(fā)布了《關于理順非居民用天然氣價格的通知》，適當提高非居民用存量氣門站價格，進一步放開進口液化天然氣(LNG)氣源價格和頁巖氣、煤層氣、煤制氣出廠價格，在上游逐漸放開天然氣價格管制。

3、2015年2月，國家發(fā)改委再次發(fā)布《關于理順非居民用天然氣價格的通知》，實現存量氣與增量氣價格并軌，理順非居民用天然氣價格，試點放開部分直供大用戶供氣價格。同年5月18日，國務院批轉國家發(fā)改委《關于2015年深化經濟體制改革重點工作的意見》強調，要研究石油天然氣體制改革總體方案，在全產業(yè)鏈各環(huán)節(jié)放寬準入。2015年的價格調整是我國價格改革中，首次大幅下調天然氣價格。

4、2015年11月18日，國家發(fā)改委發(fā)布《關于降低非居民用天然氣門站價格并進一步推進價格市場化改革的通知》，明確提出將非居民用氣由最高門站價格管理改為基準門站價格管理，供需雙方可以基準門站價格為基礎，在上浮20%、下浮不限的范圍內協(xié)商確定具體門站價格。并規(guī)定暫不上浮，下浮不限，自2016月11月20日起最高可上浮20%。

5、2016年8月26日，國家發(fā)改委發(fā)布《關于加強地方天然氣輸配價格監(jiān)管降低企業(yè)用氣成本的通知》，指出，目前一些地方仍然存在天然氣供氣環(huán)節(jié)過多、加價水平過高等問題，為加強天然氣輸配價格監(jiān)管，降低下游企業(yè)用氣成本，促進天然氣行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，要求各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)展改革委、物價局：全面梳理天然氣各環(huán)節(jié)價格、降低過高的省內管道運輸價格和配氣價格、減少供氣中間環(huán)節(jié)、整頓規(guī)范收費行為、建立健全監(jiān)管長效機制。

6、2016年10月12日，國家發(fā)改委發(fā)布《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運輸定價成本監(jiān)審辦法（試行）》。此舉將改變我國長期以來缺乏明晰完善的天然氣管輸定價、監(jiān)審與校核機制的局面，同時也沿著監(jiān)管層既定的“管住中間，放開兩頭”天然氣產業(yè)改革路線邁出了實質性的一步。

7、2014年2月，國家能源局的《油氣管網設施公平開放監(jiān)管辦法(試行) 》和國家發(fā)改委的《天然氣基礎設施建設與運行管理辦法》相繼發(fā)布，對天然氣管網等基礎設施第三方公平開放做出了明確規(guī)定。但兩年多來，僅有極個別接收站開放?？傮w來說，中國天然氣主干管網省級管網和液化天然氣(LNG)接收站這些中游基礎設施，尚未真正實現向第三方公平開放。

8、2014年4月5日，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關于加快推進儲氣設施建設的指導意見》，2014年4月14日，發(fā)展改革委《關于建立保障天然氣穩(wěn)定供應長效機制的若干意見》進一步明確天然氣銷售、天然氣基礎設施運營和城鎮(zhèn)天然氣經營等企業(yè)的儲氣調峰責任，并從建設用地、資金安排、融資渠道、氣量供應等方面不斷加大儲氣設施建設的支持力度。

9、2014年11月，國務院《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》第二十條指出，鼓勵社會資本參與油氣管網、儲存設施和煤炭儲運建設運營，支持民營企業(yè)、地方國有企業(yè)等參股建設油氣管網主干線、沿海LNG接收站、地下儲氣庫、城市配氣管網和城市儲氣設施，控股建設油氣管網支線。

10、2016年10月15日，國家發(fā)改委印發(fā)《國家發(fā)展改革委關于明確儲氣設施相關價格政策的通知》，進一步明確了儲氣服務價格、儲氣設施天然氣購銷價格的市場化改革舉措。明確儲氣設施價格市場化政策，有利于調動各方面投資建設儲氣設施積極性，提高冬季市場保障能力；有利于引導下游企業(yè)降低冬季不合理用氣需求，確保供氣安全。同時也為倒逼體制改革進一步鋪路。鼓勵城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)投資建設儲氣設施，城鎮(zhèn)區(qū)域內燃氣企業(yè)自建自用的儲氣設施，投資和運行成本納入城鎮(zhèn)燃氣配氣成本統(tǒng)籌考慮，并給予合理收益。用氣季節(jié)性峰谷差大的地方，要抓緊在終端銷售環(huán)節(jié)推行季節(jié)性差價政策，削峰填谷，利用價格杠桿提高城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)供氣積極性，并加強用氣高峰時段需求側管理。

11、2013年9月，國務院發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》明確提出加快燃煤鍋爐、窯爐、自備燃煤電站的天然氣改造。為提高天然氣消費比重，方案提出了增加天然氣供應、發(fā)展配套管網和儲氣設施等措施。到2015年、2017年，全國天然氣供應能力將分別達到2500億立方米、3300億立方米。

12、2015年4月17日，在原有專項資金政策到期的情況下，財政部、國家能源局聯合印發(fā)《關于頁巖氣開發(fā)利用財政補貼政策的通知》(以下簡稱《通知》)，明確在“十三五”期間，中央財政將繼續(xù)實施頁巖氣補貼政策，對已經開采利用、自備測量頁巖氣利用量設備的企業(yè)給予直接補貼，并對補貼額度做出相應調整，以進一步引導產業(yè)發(fā)展。

13、2016年9月14日，國家能源局印發(fā)的《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》提出，我國2020年要實現頁巖氣產量達到300億立方米，2030年實現頁巖氣產量800-1000億立方米。專家表示，頁巖氣開發(fā)將有效帶動交通、鋼鐵、材料、裝備、水泥、化工等相關產業(yè)發(fā)展，吸引國內外投資，促進地方經濟和國民經濟可持續(xù)發(fā)展。

1、出臺與新能源車同等力度的扶持政策。

天然氣等替代燃料汽車，與汽柴油汽車相比，具有一定的環(huán)保性，目前發(fā)展已較為成熟，已形成了生產、儲運、綜合應用等完整的產業(yè)鏈。發(fā)展替代燃料汽車是減少車用燃油消耗的必要補充。2012年，國務院印發(fā)了《節(jié)能與新能源產業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012-2020年）》（國發(fā)〔2012〕22號），明確規(guī)定“積極發(fā)展車用燃料制造技術的研發(fā)和應用，鼓勵天然氣（包括液化天然氣）、生物燃料等資源豐富的地區(qū)發(fā)展替代燃料汽車。探索其他替代燃料汽車技術應用途徑，促進車用能源多元化發(fā)展”。在標準體系方面，已制定出臺燃氣汽車相關國家標準和行業(yè)標準50余項，涵蓋整車、發(fā)動機、車用儲氣瓶以及加氣站、加氣機等多個方面。目前，天然氣汽車生產企業(yè)超過160家，2015年產量達18.6萬輛，其中乘用車11.3萬輛，客車4.6萬輛、卡車2.7萬輛。截至2014年底，全國保有量超過400萬輛，覆蓋33個省市，建成加氣站6502座，其中CNG加氣站4400多座，LNG加氣站2000余座，發(fā)展規(guī)模居世界第一?？傮w來看，我國天然氣汽車發(fā)展迅速，技術水平持續(xù)提升，形成了完整的產業(yè)鏈，產業(yè)鏈自主技術相對成熟，基本具備市場化發(fā)展基礎。

2、出臺天然氣分布式能源扶持政策。

2011年10月，我國公布《關于發(fā)展天然氣分布式能源的指導意見》公布以來，全國有天然氣分布式能源項目獲得了政策激勵。2014年底，發(fā)展改革委、能源局和住建部聯合印發(fā)《天然氣分布式能源示范項目實施細則》，完善了天然氣分布式能源示范項目審核、申報等管理程序。

在中央政策的鼓勵下，各地紛紛出臺相關細則。2015年起，長沙市每年安排預算資金3000萬元用于天然氣分布式能源項目及相關產業(yè)鏈的發(fā)展。發(fā)展天然氣分布式能源，以提高能源綜合利用效率為首要目標，以實現節(jié)能減排任務為工作抓手，重點在能源負荷中心建設區(qū)域分布式能源系統(tǒng)和樓宇分布式能源系統(tǒng)。包括城市工業(yè)園區(qū)、旅游集中服務區(qū)、生態(tài)園區(qū)、大型商業(yè)設施等，在條件具備的地方結合太陽能、風能、地源熱泵等可再生能源進行綜合利用。

中央提出，通過合同能源管理實施且符合《關于促進節(jié)能服務產業(yè)發(fā)展增值稅、營業(yè)稅和企業(yè)所得稅政策問題的通知》(財稅[2010]110號)要求的天然氣分布式能源項目，可享受相關稅收優(yōu)惠政策。在確定分布式能源氣價時要體現天然氣分布式能源削峰填谷的特點，給予價格折讓。建議要求各地盡快出臺明確的扶持政策，以促進天然氣分布式能源的發(fā)展。

3、盡快開放天然氣上中游市場，實現資源市場多元競爭。

目前，城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)面臨著上游壟斷經營、監(jiān)管體系不完善、價格形成機制不合理等制約發(fā)展的問題，只有繼續(xù)通過深化市場化改革才能得以解決。應堅持“放開兩頭、管住中間”的思路，放開上游生產環(huán)節(jié)的準入限制，消除非國有資本進入天然氣上中游領域的壁壘，努力構建“X+1+X”的天然氣產業(yè)鏈，鼓勵多種資本進入勘探開采環(huán)節(jié)，自主開采，實現上游市場主體多元化，增加天然氣供應量；

同時鼓勵天然氣自由貿易，多渠道進口天然氣，實現上游氣源多元化，擴大天然氣供應渠道。建議允許除三大國有石油公司以外的經營主體從事氣源業(yè)務，包括從國外進口天然氣，還可通過減免關稅等措施鼓勵LNG和燃氣的進口，擴大供應渠道，鼓勵上游市場競爭；允許城市燃氣等各類企業(yè)參與進口LNG，直接向煤制氣、煤層氣及頁巖氣生產企業(yè)購買氣源。

4、盡快出臺《城鎮(zhèn)燃氣管理條例實施細則》。

《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》自頒布實施以來，各地在實踐過程中均取得了較好的效果，但存在的問題也很多。比如，對市場準入條件雖有明文規(guī)定，但缺少實施細則，且各地掌握標準不統(tǒng)一，存在部分沒有資質和運營經驗的企業(yè)搶占地盤之后再高價倒賣的現象；燃氣設施項目審批環(huán)節(jié)眾多、程序復雜，個別項目需要一年甚至更長時間才能完成審批流程。例如，部分地區(qū)加氣站建設項目需要辦理十幾項手續(xù)才能正式建設并投運。管道供氣安全難以保護，由于多種原因，形成了占壓燃氣管線，亂搭亂建構筑物的狀況；未經燃氣管理部門許可，野蠻施工，隨意開挖，燃氣地下設施受到嚴重破壞的事故時有發(fā)生，給人民生命財產帶來危害。

對此，建議盡快出臺一套明晰的適應市場化要求的《條例》實施細則。各地政府也要根據具體情況制訂符合當地發(fā)展的地方法規(guī)和實施細則，通過公正嚴明的執(zhí)法和管理，規(guī)范城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)的管理和企業(yè)經營行為。（本文原載于天然氣與法律微信公眾號）