美國的排污許可證制度是美國污染防治的核心手段，其以環(huán)境質(zhì)量改善和達(dá)標(biāo)為目標(biāo)，以基于技術(shù)的排放標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為雙重約束。排污許可證是企業(yè)守法排放的重要文件，也是政府對企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督和執(zhí)法的重要依據(jù)；排污許可證實(shí)施過程中強(qiáng)化信息公開和公眾參與，充分發(fā)揮各利益相關(guān)方的監(jiān)督作用。

(一) 排污許可證的核發(fā)和管理與環(huán)境質(zhì)量改善和達(dá)標(biāo)直接掛鉤

水環(huán)境質(zhì)量和空氣質(zhì)量的改善和達(dá)標(biāo)是美國實(shí)施水污染物排放許可證和大氣污染物排放許可證的目標(biāo)。

1.將NPDES許可證的排放限值與受納水體水質(zhì)目標(biāo)緊密銜接

美國污水排放許可證中規(guī)定的排放限值須根據(jù)排放標(biāo)準(zhǔn)和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核定，目的就是使點(diǎn)源污染控制直接與水體水質(zhì)改善相聯(lián)系。對于不達(dá)標(biāo)水體而言，通過最大日負(fù)荷總量（TMDL）在具體水體相關(guān)點(diǎn)源和非點(diǎn)源間分配污染負(fù)荷，進(jìn)而通過排污許可證加強(qiáng)對點(diǎn)源排放行為的控制，保證水體水質(zhì)達(dá)標(biāo)。

NPDES許可證實(shí)施之初，排放限值的核算并沒有將水質(zhì)目標(biāo)作為約束。1979年，美國的一項(xiàng)研究顯示，即使對市政和工業(yè)點(diǎn)源采用最嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，1983年國家水質(zhì)目標(biāo)也無法達(dá)到。當(dāng)受納水體不達(dá)標(biāo)時(shí)，NPDES許可證必須同時(shí)滿足排放標(biāo)準(zhǔn)和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)以及最大日負(fù)荷總量的要求，從而使點(diǎn)源污染控制直接與水體水質(zhì)改善聯(lián)系起來。經(jīng)過不斷發(fā)展，NPDES許可證從基于技術(shù)的排放標(biāo)準(zhǔn)和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)兩個層面控制點(diǎn)源污染排放（圖 3）。根據(jù)《清潔水法》要求，基于技術(shù)的排放限值是由聯(lián)邦根據(jù)技術(shù)和資金的可獲得性而設(shè)立的最低出水水質(zhì)要求。水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的基準(zhǔn)由聯(lián)邦制定，各州、屬地和部落根據(jù)水資源的特定用途（比如飲用水、水生生物繁殖、娛樂用水等）、聯(lián)邦水質(zhì)基準(zhǔn)和反退化原則制定水體的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，并報(bào)聯(lián)邦審查，聯(lián)邦負(fù)責(zé)向未滿足聯(lián)邦最低要求的州、屬地和部落提出替代標(biāo)準(zhǔn)。

圖 3美國污水排放許可證制度與其他環(huán)境管理制度的關(guān)系

2.將大氣污染物排放許可證與區(qū)域空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)情況緊密銜接

美國將新源審查許可證按照污染源所在地區(qū)的空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)情況進(jìn)行分類，分為預(yù)防重大空氣質(zhì)量惡化許可證、不達(dá)標(biāo)地區(qū)的新源審查許可證和小型新源審查許可證，并制定不同的核發(fā)要求，具體見表 3。

美國對空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)地區(qū)的許可證采取更加嚴(yán)格的控制措施。在空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)區(qū)域，通常將大氣污染物的排放量大于100噸/年的污染源作為大型固定源進(jìn)行控制，需要申領(lǐng)排污許可證；對于臭氧嚴(yán)重不達(dá)標(biāo)地區(qū)，VOC排放量超過10噸/年的固定源就作為大型污染源進(jìn)行控制；對CO嚴(yán)重不達(dá)標(biāo)的地區(qū)，CO排放量超過50噸/年的固定源就作為大型污染源進(jìn)行控制。

(二) 聯(lián)邦、州、地方各級環(huán)保部門職責(zé)分工明確、密切合作

在污染物排放許可證管理上，美國聯(lián)邦、州、地方各級環(huán)保部門分工明確、各司其職，同時(shí)又密切合作（圖 4）?！肚鍧嵥ā吩试S美國環(huán)保局授權(quán)州政府執(zhí)行NPDES許可證項(xiàng)目。目前有46個州（不包括愛達(dá)荷州、新罕布什爾州、馬塞諸塞州和新墨西哥州）和弗吉尼亞群島獲得授權(quán)，負(fù)責(zé)本地區(qū)全部和部分NPDES許可證的頒發(fā)。對于未得到美國環(huán)保局授權(quán)的州，NPDES的頒發(fā)由美國環(huán)保局區(qū)域辦公室負(fù)責(zé)。大氣污染物排放許可由各州負(fù)責(zé)核發(fā)，美國環(huán)保局區(qū)域辦公室負(fù)責(zé)監(jiān)管和提供技術(shù)支持。

下面以NPDES許可證管理為例說明。

圖 4美國排污許可證管理框架

1.   聯(lián)邦環(huán)保局——制定政策、發(fā)布授權(quán)、審查和監(jiān)管等

美國NPDES許可證監(jiān)督管理體制根據(jù)《清潔水法》建立。美國環(huán)保局的職權(quán)包括“制定國家消除污染物排放制度的規(guī)劃；同時(shí)如果必要，可以為各州制定或者審批許可證計(jì)劃，對尚未獲得許可證審批的州、獲得許可證審批權(quán)但依然存在違反聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)或者法律的州強(qiáng)制實(shí)施國家消除污染物排放制度；審查、修改、暫停和吊銷任何機(jī)構(gòu)發(fā)放的國家消除污染物排放制度許可證。”

根據(jù)《清潔水法》的要求，美國環(huán)保局負(fù)責(zé)制定行業(yè)排放導(dǎo)則和許可證核發(fā)指南。美國環(huán)保局制定了國家污染物排放削減系統(tǒng)指南，分12章詳細(xì)介紹了申請程序、基于技術(shù)的排放限值、基于水質(zhì)的排放限值、監(jiān)測與報(bào)告要求、特殊情形、內(nèi)容調(diào)整、行政管理程序、實(shí)施與強(qiáng)制執(zhí)行等內(nèi)容，為許可證編寫提供參考。為了規(guī)范排污許可證的執(zhí)法和罰款，美國環(huán)保局專門開發(fā)了數(shù)學(xué)模型，對30多個行業(yè)制定了不同罰款方案。

聯(lián)邦層面，NPDES許可證項(xiàng)目由美國環(huán)保局水辦公室下的廢水管理辦公室排污許可部門負(fù)責(zé)具體的實(shí)施（圖 5）。水許可證處有48名員工共同負(fù)責(zé)NPDES許可證項(xiàng)目。美國環(huán)保局負(fù)責(zé)全國船舶、部分地區(qū)農(nóng)藥、建筑、雨水等一般許可證的頒發(fā)，由各區(qū)域辦公室負(fù)責(zé)執(zhí)行。

圖 5美國環(huán)保局水辦排污許可部門分工設(shè)置

如果各州僅有實(shí)施部分NPDES許可證項(xiàng)目的權(quán)力，則其他NPDES許可證的頒發(fā)工作將由區(qū)域辦公室負(fù)責(zé)頒發(fā)，例如：美國環(huán)保局十區(qū)辦公室下設(shè)的水和流域辦公室NPDES許可證組負(fù)責(zé)實(shí)施在十區(qū)管理NPDES許可證項(xiàng)目，具體包括負(fù)責(zé)監(jiān)督阿拉斯加州、俄勒岡州和華盛頓州獲得授權(quán)部分NPDES項(xiàng)目的執(zhí)行，發(fā)放愛達(dá)荷州的所有許可證、華盛頓州聯(lián)邦設(shè)施的許可證、十區(qū)各州的部落設(shè)施的許可證、阿拉斯加州《清潔水法》301（h）相關(guān)設(shè)施許可證、向十區(qū)內(nèi)聯(lián)邦水體排放污染物的設(shè)施許可證（圖 6）。十區(qū)辦公室NPDES許可證組大約有20名員工。

圖 6美國環(huán)保局十區(qū)NPDES許可證的管轄范圍和職責(zé)

美國環(huán)保局還通過實(shí)施許可證質(zhì)量評估（Permit Quality Reviews）和州評估框架(State Review Framework)對各州的NPDES項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，幫助各州發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目管理問題并改進(jìn)。NPDES許可證質(zhì)量評估過程中，美國環(huán)保局對某一類許可證的語言、情況說明書、排放限值計(jì)算和其他支持文件進(jìn)行審閱，評估該州的許可證是否與《清潔水法》及其他環(huán)境法規(guī)的要求一致，以提高各州NPDES許可證項(xiàng)目的執(zhí)行一致性，識別NPDES許可證項(xiàng)目管理的成功案例，幫助各州改進(jìn)許可證項(xiàng)目的管理；州評估框架主要是對《清潔水法》NPDES許可證項(xiàng)目的績效進(jìn)行評估。

2.   州及地方環(huán)保局負(fù)責(zé)具體實(shí)施

獲得授權(quán)的各州對NPDES許可證項(xiàng)目的管理由主要負(fù)責(zé)本州水環(huán)境保護(hù)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。某個州想要被授權(quán)管理NPDES許可證項(xiàng)目，需要向美國環(huán)保局提交一封州長請求審查和批準(zhǔn)項(xiàng)目的信件、一份協(xié)議備忘錄、一份項(xiàng)目說明、一份總檢察長聲明和州的相關(guān)法律法規(guī)。美國環(huán)保局在收到申請30天內(nèi)決定材料是否完備，90天內(nèi)答復(fù)是否給予授權(quán)。整個授權(quán)過程包括公眾評議和聽證。

通常，經(jīng)由州頒布的許可證或執(zhí)行的項(xiàng)目，美國環(huán)保局將不再處理，但其有權(quán)反對許可證中與聯(lián)邦要求有矛盾的內(nèi)容。許可證一旦頒發(fā)，就要被強(qiáng)制執(zhí)行，被授權(quán)的州和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)有權(quán)監(jiān)督和強(qiáng)制企業(yè)執(zhí)行許可證的要求。

對于大氣污染物排放許可證來說，全美州和地區(qū)級別的許可證審批單位共有113個。大部分運(yùn)營許可證都是由州或地方機(jī)構(gòu)（“第70部分”許可證）頒發(fā)，一小部分是由美國環(huán)保局發(fā)出（“第71部分”許可證）?！暗?0部分”和“第71部分”許可證在規(guī)例、程序和內(nèi)容上基本相似，最主要的區(qū)別是管轄的范圍不同?！暗?1部分”許可證針對的地域范圍主要是有印第安部落的州、美國州級無法進(jìn)行許可證管理的一些地區(qū)（如關(guān)島，北馬里亞納群島，維爾京群島等）。

1992年7月，美國環(huán)保局在《清潔空氣法》中許可證的第70部分規(guī)定了州級運(yùn)營許可證程序的最低要求。州可以結(jié)合其自身情況，在許可證程序最低要求基礎(chǔ)上，增加一些額外要求或標(biāo)準(zhǔn)。紐約州排污許可證管理簡介見專欄1。

專欄 1紐約州排污許可證管理簡介

美國環(huán)保局可授權(quán)州環(huán)境管理部門對許可證的頒發(fā)進(jìn)行管理。各州在對許可證進(jìn)行管理時(shí)，多結(jié)合各州的環(huán)境法規(guī)執(zhí)行，比如：在紐約州，排污許可證由州環(huán)境保護(hù)局進(jìn)行管理，其污水排放許可證（州污染物排放去除制度許可證）比《清潔水法》的范圍要寬，對向地下水和地表水排放污染物的點(diǎn)源均進(jìn)行管理，其中，向地表水排放污染物的許可證有效期最長為5年（與聯(lián)邦要求相同），向地下水排放污染物的許可證最長為10年。

(三) 建立排污許可證監(jiān)測和報(bào)告機(jī)制

系統(tǒng)完善的數(shù)據(jù)庫是開展排污許可證監(jiān)管的有效工具和重要基礎(chǔ)。企業(yè)在獲得許可證后，應(yīng)該根據(jù)許可證中對監(jiān)測和報(bào)告的要求，對本企業(yè)的具體點(diǎn)位的排放行為進(jìn)行監(jiān)測并向管理部門報(bào)告。為了讓管理機(jī)關(guān)和公眾了解排污者執(zhí)行許可證的情況，美國法律規(guī)定了嚴(yán)格的排污監(jiān)測和報(bào)告制度。如美國的《清潔水法》第308條規(guī)定,環(huán)保局有權(quán)要求任何污染源的所有者或經(jīng)營者建立及保存特定的記錄，制作特定的報(bào)告,安裝、使用和運(yùn)行監(jiān)測儀器和手段，提取特定的樣本，并且提供環(huán)保局要求的其他信息。環(huán)保局有權(quán)在任何合理的時(shí)間內(nèi)進(jìn)入排污者的場區(qū)，檢查所要求記錄的保存情況和取樣化驗(yàn)。

NPDES許可證的監(jiān)測和匯報(bào)條件部分主要包括監(jiān)測位置、監(jiān)測頻率、采樣方法、分析方法、匯報(bào)和記錄要求。每一許可證都必須包括維護(hù)和合理安裝監(jiān)測儀器的要求，確保采用可靠的污染物排放數(shù)量、濃度監(jiān)測方法以及樣本分析測試方法。如果在許可證草案中規(guī)定的監(jiān)測要求不足以提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，法律可對許可證申請者提出額外的監(jiān)測責(zé)任，以獲取準(zhǔn)確數(shù)據(jù)。根據(jù)《清潔水法》第308條規(guī)定,監(jiān)測結(jié)果必須以發(fā)證機(jī)關(guān)提供的表格形式定期報(bào)告給發(fā)證機(jī)關(guān),報(bào)告頻率在每個證中進(jìn)行規(guī)定,但至少一年一次。除定期報(bào)告外,一些排放有毒物質(zhì)的報(bào)告必須在24 小時(shí)內(nèi)完成。監(jiān)測記錄,包括連續(xù)監(jiān)測裝置的圖表和測定刻度以及維持記錄,應(yīng)該保留3年到5年。未能根據(jù)許可證的要求進(jìn)行監(jiān)測和報(bào)告被認(rèn)定為違反許可的行為。任何人在被發(fā)現(xiàn)提供虛假數(shù)據(jù)時(shí)將被依法被處以罰款和刑罰。

許可證發(fā)放后，發(fā)證部門應(yīng)在集成守法信息系統(tǒng)中輸入許可證的排放限值和特殊條款，以確保設(shè)施的運(yùn)行情況得到跟蹤。如果設(shè)施發(fā)生違反許可證限值和條款的情況，許可證管理機(jī)構(gòu)可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并對違反許可證規(guī)定的行為進(jìn)行糾正。

聯(lián)邦或州的許可證管理部門為了查明持證者行為與許可證中所列條款的一致程度，可對企業(yè)的排污情況進(jìn)行監(jiān)測，通常稱為守法監(jiān)測。守法監(jiān)測包括將所得數(shù)據(jù)用于支持守法情況評價(jià)及執(zhí)法行動，整個過程包括受理、評估、將數(shù)據(jù)輸入集成守法信息系統(tǒng)、進(jìn)行現(xiàn)場檢查、識別違法者，并采取適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)。

(四) 加強(qiáng)排污許可證發(fā)放后的監(jiān)督管理，守法援助和強(qiáng)制執(zhí)法并重

排污許可證不僅是一個記錄了企業(yè)排污要求的文件，更是政府監(jiān)管和執(zhí)法的主要依據(jù)。排污許可證項(xiàng)目的執(zhí)法有州、部落、地方和聯(lián)邦兩個層面。美國環(huán)保局區(qū)域辦公室和獲得授權(quán)的州有明確的執(zhí)法程序，對持續(xù)違法行為有一套逐步擴(kuò)大的執(zhí)法過程，包括：非正式行動（例如違法通知）、正式行動、行政守法命令、行政命令、民事司法行動和刑事訴訟。聯(lián)邦和地方環(huán)保局當(dāng)發(fā)現(xiàn)企業(yè)違法行為時(shí)，首先是向企業(yè)提供技術(shù)援助，并給其糾正違法行為的時(shí)間，企業(yè)如果在規(guī)定時(shí)間內(nèi)糾正了違法行為，將減免對其處罰，作為一種激勵機(jī)制。

根據(jù)違法行為的嚴(yán)重情況，可以追究違法企業(yè)的民事和刑事責(zé)任。民事執(zhí)法途徑包括環(huán)保局和其他機(jī)構(gòu)采取的行政處罰、司法部門代表環(huán)保局和其他部門采取的處罰、公民提起的訴訟等，目的是督促違法企業(yè)糾正違法行為，對其他企業(yè)起到威懾作用。刑事執(zhí)法過程通常需要2-3年的時(shí)間。從管理成本角度出發(fā)，行政處罰比司法程序更節(jié)約成本和時(shí)間，可以更快地處理違法行為。

對于NPDES許可證的執(zhí)法監(jiān)管來說，根據(jù)《清潔水法》第309條的授權(quán)，NPDES許可證管理機(jī)構(gòu)可以對無證排污和違反NPDES許可證規(guī)定排污的設(shè)施采取民事或刑事執(zhí)法行動。美國的NPDES許可證罰款也是非常嚴(yán)厲的。罰款按超標(biāo)污染物種類相加進(jìn)行計(jì)算，并且與按日計(jì)罰掛鉤。舉例而言，如果一個企業(yè)排放了16種污染物，其中7種不合規(guī)，如果按每種每天2500美元計(jì)，日罰款額度就是2500乘以7，每個違法行為的司法處罰最高可達(dá)32500美元/天，最高可包括157500美元的行政處罰命令。如果是失職、謊報(bào)等行為，則屬于刑事行為，例如污染物排放是15克，故意把1漏寫為5克，則要處兩年有期徒刑加相關(guān)罰款。法庭在給出經(jīng)濟(jì)處罰時(shí)，需考慮違法行為的嚴(yán)重性、違法行為帶來的經(jīng)濟(jì)收益、類似違法經(jīng)歷、守法做出的努力、處罰對違法者的經(jīng)濟(jì)影響和其他影響因子等。無論何種處罰，原則很明確，就是“守法成本低，違法成本高”。

為簡化操作程序，便利工作人員的實(shí)際應(yīng)用，美國環(huán)保局開發(fā)了計(jì)算違法處罰額度的模型。民事罰款上交美國財(cái)政部，納入國庫管理。

(五) 排污許可證管理實(shí)施全過程信息公開和公眾參與

在排污許可證管理過程中強(qiáng)化信息公開，提高透明度意味著許可證有明確的規(guī)則、程序。除了出于保護(hù)商業(yè)秘密的目的不能公開以外,在《清潔水法》第308條所規(guī)定的所有數(shù)據(jù)都應(yīng)向公眾公開。這一要求是支持公眾采取行動對抗違法排污行為的基礎(chǔ)。

美國的排污許可證管理全過程都貫穿了信息公開和公眾參與，包括排污許可證的申請階段，實(shí)施階段和執(zhí)法監(jiān)管階段。政府要公開許可證的相關(guān)記錄，供公眾查閱。決策前必須公告30天，給公眾發(fā)表意見的機(jī)會。根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，公民可以向美國環(huán)保局提出申請，要求取消對某個州的NPDES項(xiàng)目授權(quán)。

專欄 2美國NPDES許可證核發(fā)過程的公眾參與

美國NPDES許可證核發(fā)全過程需要開展信息公開和公眾參與，包括提交許可證申請階段，許可證初稿發(fā)布階段，許可證終稿發(fā)布階段和許可證發(fā)布后。

1.提交許可證申請階段，公眾可以向許可證核發(fā)機(jī)構(gòu)申請公開許可證申請表格的相關(guān)內(nèi)容。該階段的參與，可以為初稿發(fā)布階段和聽證階段的參與奠定基礎(chǔ)。

2.許可證初稿發(fā)布階段，許可證核發(fā)機(jī)構(gòu)完成許可證初稿后，應(yīng)發(fā)布公告征求公眾意見（至少30天），該階段是公眾參與NPDES許可證核發(fā)的最重要的階段。公眾可以通過在線或者郵件的形式，提交意見和建議。在此期間，公眾可以通過書面形式向許可證核發(fā)機(jī)構(gòu)申請組織聽證會，說明在擬在聽證會上提出的問題。如果許可證核發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)公眾對該許可證非常感興趣，將組織聽證會，并提前至少30天發(fā)布聽證會通知，征求意見階段時(shí)間將順延。

3.許可證終稿發(fā)布階段，在許可證終稿發(fā)布前，許可證核發(fā)機(jī)構(gòu)需要對所有重大意見進(jìn)行反饋，并解釋許可證的修改；所有反饋都可從許可證核發(fā)機(jī)構(gòu)獲得。如果是EPA核發(fā)，無論何時(shí)發(fā)布最終決定，都需要發(fā)布一個“意見反饋”，如果是州和部落核發(fā)，只需要最終許可證發(fā)布時(shí)回應(yīng)意見。許可證核發(fā)機(jī)構(gòu)必須向所有提交書面意見的公眾通知許可證終稿核發(fā)事宜。

4.許可證發(fā)布后，對于EPA核發(fā)的NPDES許可證，如果個人對許可證的條款不滿，可以向美國環(huán)保局環(huán)境上訴委員會申訴。只有對許可證初稿提出意見或者參加了聽證會的個人才可以上訴。一旦上訴得到解決，便可以向法院提起訴訟。

5.在EPA負(fù)責(zé)的新源NPDES許可證核發(fā)過程中，相關(guān)聯(lián)邦部門必須同時(shí)開展環(huán)評和相關(guān)公眾參與活動。如果為無重大影響項(xiàng)目，僅需要將環(huán)評結(jié)論進(jìn)行公示；如為有重大環(huán)境影響的項(xiàng)目，環(huán)境影響報(bào)告書的初稿和終稿均需要征求公眾意見。環(huán)評文件必須納入到NPDES核發(fā)記錄報(bào)告。

(六) 環(huán)境影響評價(jià)制度與排污許可制度有效銜接

美國環(huán)境影響評價(jià)制度與排污許可制度針對的對象及涉及范圍不一樣，但兩種制度不沖突，管理過程中也能夠有效銜接。

對于具體項(xiàng)目，只有部分聯(lián)邦新建項(xiàng)目需要進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)；而排污許可制度包括新改擴(kuò)建項(xiàng)目和現(xiàn)有污染源。一方面，對于新源，如若需要開展環(huán)評，則其環(huán)評應(yīng)與排污許可證的核發(fā)過程同步，環(huán)評文件必須是許可證核發(fā)管理記錄的一部分；另一方面，對于不需要開展環(huán)評的項(xiàng)目，美國的排污許可證核發(fā)過程中（包括NPDES許可證與空氣污染物排放許可證的核發(fā)過程）均需要評估污染源對水環(huán)境質(zhì)量和空氣質(zhì)量的影響，也可以起到類似環(huán)評的作用。

(七) 逐步推進(jìn)和完善排污許可制度

美國實(shí)施NPDES許可證項(xiàng)目的過程并不是一帆風(fēng)順（專欄3）。根據(jù)1972年《清潔水法》的要求，美國環(huán)保局要承擔(dān)兩項(xiàng)主要任務(wù)。第一，給各種產(chǎn)業(yè)和市政污染源列出污染限值；第二，把這些排放限值準(zhǔn)則的條款轉(zhuǎn)化為針對具體污染源的特定要求，同時(shí)，把這些要求列于頒發(fā)給各污染源的許可證中。通過實(shí)施這些措施，所有污染源需減少排污量以符合排放限值，具體要求是：在1977年前達(dá)到基于最佳實(shí)踐控制技術(shù)（BPT）的排放限值，1983年之前達(dá)到基于最佳可得技術(shù)（BAT）的排放限值。因?yàn)槁?lián)邦規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)出臺不及時(shí)和污染源數(shù)量大等原因，1972年《清潔水法》設(shè)定的目標(biāo)未能按時(shí)實(shí)現(xiàn)。1977年的《清潔水法》延遲了達(dá)到污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的期限；1987年《水質(zhì)法》修訂中進(jìn)一步延遲了遵守基于技術(shù)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的期限。NPDES許可證項(xiàng)目實(shí)施中遇到的問題，說明1972年《清潔水法》中設(shè)定的NPDES許可證實(shí)施目標(biāo)是過于冒進(jìn)的，以至于在后來的立法中不斷推遲達(dá)標(biāo)的期限。

美國的大氣污染物排放許可證也是逐步推動，實(shí)施過程中也遇到了問題，出現(xiàn)未能按時(shí)核發(fā)許可證的情況。根據(jù)1990年《清潔空氣法》設(shè)定的時(shí)間表要求，所有的運(yùn)營許可證需要在1997年11月前進(jìn)行發(fā)放。根據(jù)美國環(huán)保局2003年一份關(guān)于運(yùn)營許可證核發(fā)情況報(bào)告顯示，截止2002年9月30日，在18995個需要發(fā)放運(yùn)營許可證的大型固定源中只有大約75%獲得了運(yùn)營許可證。2002年，美國環(huán)保局監(jiān)察長的報(bào)告分析了未能按時(shí)核發(fā)運(yùn)營許可證的原因，主要包括美國環(huán)保局未能及時(shí)頒布州和地方運(yùn)營許可證項(xiàng)目管理規(guī)章，美國環(huán)保局未能及時(shí)批準(zhǔn)許可證項(xiàng)目，許可證的審核和批準(zhǔn)需要的時(shí)間比預(yù)期的要長等。同時(shí)，未能及時(shí)頒布運(yùn)營許可證監(jiān)測要求指南也是導(dǎo)致運(yùn)營許可證實(shí)施延遲的原因。

美國實(shí)施排污許可證的時(shí)間表不斷調(diào)整，主要是低估了推進(jìn)排污許可證的難度，以至于出現(xiàn)了多次調(diào)整法律的問題，在推進(jìn)排污許可制度的道路上走了一些彎路。

專欄 3美國NPDES許可證項(xiàng)目實(shí)施中遇到的問題

1972年《清潔水法》要求美國環(huán)保局在該法生效的一年內(nèi)公布排放限值的有關(guān)條例。事實(shí)上，環(huán)保局在規(guī)定的期限內(nèi)沒有頒布一個條例。實(shí)際上，直到1977年這，最后期限，環(huán)保局仍未對有關(guān)的污染源公布其應(yīng)遵守的所有的BPT規(guī)則，并且有超過250個的法院案例挑戰(zhàn)了當(dāng)時(shí)已經(jīng)頒布的各種規(guī)則中的許多條款。至少是部分基于這些問題的緣故 1977 年國會把特定有毒污染物排放達(dá)到BAT條例要求的期限推遲到1984年7月1日，并且對另外的有毒化學(xué)物質(zhì)的達(dá)標(biāo)排放允許再增加三年的期限。

關(guān)于環(huán)保局的第二項(xiàng)任務(wù)，據(jù)環(huán)保局報(bào)導(dǎo)到1976年3月 31日，環(huán)保局僅給67%的各類工業(yè)排污者發(fā)放了許可證。許可證發(fā)放比例在主要的工業(yè)污染源中要高些——超過90%，但是這些許可證中的許多是在排放限值頒布之前制定的。一些發(fā)放的許可證與最終采用的排放限值不一致，這意味著一些排污者名義上符合許可證的條款，但是并不符合應(yīng)用中的以技術(shù)為基礎(chǔ)的排放限值標(biāo)準(zhǔn)。  

20世紀(jì)80-90年代，美國會計(jì)總署（后更名為政府問責(zé)辦公室）的調(diào)查顯示，排放源存在嚴(yán)重的違反許可證的排污行為。1981-1982年，美國會計(jì)總署嘗試做了一個為期18個月的調(diào)查，根據(jù)污染源自報(bào)的排放數(shù)據(jù)，約24%的樣本源至少是連續(xù)4個月嚴(yán)重違規(guī)，期間他們的排放量至少超過許可水平的50%。1994年，美國會計(jì)總署發(fā)現(xiàn)，在檢查到的主要工業(yè)和市政污染源中有大約六分之一嚴(yán)重違反了他們的排放許可中的條款。此外，1998年，環(huán)保機(jī)構(gòu)的檢查員發(fā)現(xiàn)，在州和聯(lián)邦的層次上，存在廣泛的違反許可證條款和執(zhí)行程序的情況。