3月5日，“十三五”規(guī)劃綱要正式進(jìn)入全國人大審查程序。此時，距離十八屆五中全會通過“十三五”規(guī)劃建議全文僅有5個月。如何在不足半年的時間里，將一份定思路的中央建議變?yōu)橐环葜笇?dǎo)行動的政府綱要？
3月6日下午，來自全國31個省份的近3000名代表，將開始審查“十三五”規(guī)劃綱要草案。別小看這份草案，它關(guān)系到中國全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)，距離2020年的全面小康目前只有一個五年規(guī)劃的距離。
在干了20年規(guī)劃工作的國家發(fā)改委規(guī)劃司司長徐林看來，“‘十三五’規(guī)劃的意義怎么說都不過分?！边@是以習(xí)近平總書記為領(lǐng)導(dǎo)的新的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體編制的第一個五年規(guī)劃，也是十八大提出的“兩個百年”目標(biāo)中第一個百年計劃的重要內(nèi)容。
不過，五個月前，“十三五”規(guī)劃還只是黨中央提出的一個“建議”——2015年10月29日，在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議（即十八屆五中全會）上通過《中共中央關(guān)于制定十三五規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）。全文2萬字左右，《人民日報》新媒體用“1面旗幟，2個百年，3期疊加，4個全面，5大目標(biāo)（及5個理念），6個原則（及6大要求）”來概括這份為“十三五”規(guī)劃提供框架的《建議》。
習(xí)近平在受中央政治局委托所作的《建議》說明中，解釋了《建議》與人大代表們拿到的這份文件的不同。他說，“考慮到建議通過后，還要根據(jù)建議制定‘十三五’規(guī)劃綱要，兩個文件之間要有合理分工。所以，建議在內(nèi)容上重點(diǎn)是確立發(fā)展理念，明確發(fā)展的方向、思路、重點(diǎn)任務(wù)、重大舉措，而一些具體的工作部署則留給綱要去規(guī)定，以更好體現(xiàn)和發(fā)揮建議的宏觀性、戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性?！?/div>
黨的《建議》通過5天后，2015年11月4日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，決定成立國務(wù)院規(guī)劃綱要編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組。李克強(qiáng)在這次會議上強(qiáng)調(diào)貫徹黨的十八屆五中全會精神，用新理念統(tǒng)領(lǐng)“十三五”規(guī)劃編制。 兩周后的11月17日，李克強(qiáng)主持召開“十三五”規(guī)劃《綱要》編制工作會議，會上國家發(fā)展改革委就《規(guī)劃綱要》編制作了匯報。
編制小組從發(fā)改委升級到國務(wù)院
實(shí)際上，“十三五”規(guī)劃編制工作早在國務(wù)院規(guī)劃綱要編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立前就開始了。
北京青年報記者注意到，“十三五”規(guī)劃編制更準(zhǔn)確的啟動時間是2015年4月17日。當(dāng)日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，全國“十三五”規(guī)劃編制工作電視電話會議在京召開。這次會議的主要任務(wù)是貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆二中、三中全會精神，啟動和部署“十三五”規(guī)劃編制工作。
2015年5月5日，國家發(fā)展改革委徐紹史主任主持召開全委“十三五”規(guī)劃《綱要》編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組和起草小組第一次全體會議，啟動和部署“十三五”規(guī)劃《綱要》編制工作。
既然編制早已啟動，那么成立國務(wù)院規(guī)劃綱要編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組又要做什么？李克強(qiáng)在小組成立的那次國務(wù)院常務(wù)會議上說得很清楚——“加強(qiáng)統(tǒng)籌指導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)”。其實(shí)，國務(wù)院編制小組是此前發(fā)改委編制小組的升級。
香港大學(xué)王紹光教授等人撰寫的《中國中央政府“集思廣益型”決策模式》，以“十二五”規(guī)劃為例詳細(xì)介紹了升級過程。
文中指出，“十二五”規(guī)劃編制工作正式啟動之后，在國家發(fā)展改革委內(nèi)部成立了規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組，主要由國家發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)和各司局長組成。同時成立規(guī)劃起草小組，主要成員是發(fā)展規(guī)劃司人員，同時吸收其他司局人員，也包括下屬的信息中心、宏觀院等事業(yè)單位的人員。而在十七屆五中全會以后，國務(wù)院成立了12 個部門參加的“十二五”規(guī)劃編制小組，國家發(fā)展改革委為開展具體工作的牽頭部門。
整個編制過程歷時兩年半
但在五年規(guī)劃起草者和研究者看來，“十三五”規(guī)劃編制的啟動時間更早，應(yīng)該從“十二五”規(guī)劃中期評估開始算起。
徐林曾在清華大學(xué)校內(nèi)講座上就國家規(guī)劃如何編制說道：“我們的五年規(guī)劃編制，從上一個規(guī)劃中期評估開始，到前期研究、編制草案、規(guī)劃銜接、廣泛聽取意見，批準(zhǔn)，公開發(fā)布，要走這樣一個程序。”
今年2月，國家發(fā)展改革委新聞發(fā)言人趙辰昕透露綱要草案已過初審論證。當(dāng)時，他介紹，整個編制過程歷時兩年半時間，分為研究起草《基本思路》、《綱要》框架、《綱要》草案3個階段。其中，編制形成《綱要》草案是最關(guān)鍵的階段。按趙辰昕說的時間追溯，“十三五”規(guī)劃至少在2013年年中即已啟動，那時“十二五”規(guī)劃中期評估正在進(jìn)行。
《建議》的編制穿插在上述3個階段之間。清華大學(xué)公共管理學(xué)院助理教授鄢一龍告訴北青報記者，前期國家發(fā)改委負(fù)責(zé)編制《基本思路》，2015年兩會之后進(jìn)入《建議》編制階段，《建議》編制由習(xí)近平任領(lǐng)導(dǎo)小組組長，會參考《基本思路》編制《建議》。在《建議》的編制過程中，《綱要》起草小組需根據(jù)《建議》的精神編制同步《綱要》框架。
徐林在清華大學(xué)的講座中也證實(shí)了這一點(diǎn)，他說，“這也是完成規(guī)劃最重要的階段，與中央建議的起草基本是同步進(jìn)行的。中央建議出臺后，就進(jìn)入規(guī)劃草案編制階段?！?/div>
待《建議》完成，框架就更名為《綱要》草案。北青報記者了解到，與《建議》同步編制的《綱要》雖名為框架，但卻是一個完整的文本。因此，上述《建議》通過約2個月后，2015年12月31日，國家發(fā)展改革委拿出《綱要》初稿，并就此向李克強(qiáng)作匯報。初稿完成20多天后，《綱要（草案）》的征求意見稿發(fā)往各省（區(qū)、市）和中央國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門、單位征求意見。
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