碳排放權(quán)交易機(jī)制是落實(shí)我國碳達(dá)峰、碳中和愿景的核心政策工具之一，全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)（以下簡(jiǎn)稱全國碳市場(chǎng)）自啟動(dòng)以來發(fā)展勢(shì)頭蓬勃、廣受各方關(guān)注。作為首次大規(guī)模引入市場(chǎng)手段解決環(huán)境治理問題的體制機(jī)制創(chuàng)新，全國碳市場(chǎng)在法律體系建設(shè)方面的滯后性愈發(fā)突出，尤其是碳排放權(quán)（碳配額）法律屬性不明的問題，成為履約工作執(zhí)行的核心障礙，并對(duì)司法凍結(jié)、碳金融發(fā)展等衍生出一系列負(fù)面影響。本固則末茂，溯本以清源，建議正確認(rèn)識(shí)和處理碳排放權(quán)的雙重法律性質(zhì)，從根本上保障碳市場(chǎng)履約工作規(guī)范有序進(jìn)行。

背景現(xiàn)狀：碳配額屬性不明阻礙碳市場(chǎng)深化發(fā)展

當(dāng)前，各界對(duì)碳排放權(quán)（免費(fèi)配額）的法律屬性一直存在爭(zhēng)議：一種觀點(diǎn)基于私權(quán)神圣和意思自治理念，將碳排放權(quán)認(rèn)定為民事財(cái)產(chǎn)權(quán)利或新型民事權(quán)利，可設(shè)立擔(dān)保質(zhì)權(quán)，并在司法凍結(jié)、債務(wù)清償中同樣適用；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，免費(fèi)配額具有行政許可權(quán)的性質(zhì)，應(yīng)優(yōu)先用于完成清繳履約義務(wù)。碳配額的上述屬性爭(zhēng)議，導(dǎo)致現(xiàn)階段履約工作困難、碳金融開展遲滯。

司法凍結(jié)與履約清繳順位不明，導(dǎo)致部分企業(yè)無法完成履約

2023年2月，最高人民法院發(fā)布《最高人民法院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念 為積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和提供司法服務(wù)的意見》，明確了碳排放權(quán)交易、擔(dān)保等過程中的處理原則，但對(duì)破產(chǎn)企業(yè)的清繳履約規(guī)則等仍暫未明確。

一是未明確凍結(jié)配額是否應(yīng)優(yōu)先用于清繳履約，存在將免費(fèi)發(fā)放的配額用于企業(yè)債務(wù)清償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)；二是清繳履約義務(wù)在企業(yè)破產(chǎn)清算中的清償順序未明確，首個(gè)履約周期中未完成履約企業(yè)中已停產(chǎn)、破產(chǎn)的企業(yè)占到相當(dāng)大的比例，未完成的清繳義務(wù)是否能作為債權(quán)申報(bào)以及作為何種債權(quán)申報(bào)均將關(guān)系到履約義務(wù)的落實(shí)，并影響其他類似企業(yè)履約行為，第一個(gè)履約周期中就存在停產(chǎn)企業(yè)賣出免費(fèi)配額主觀逃避履約的情形。

碳配額在碳金融業(yè)務(wù)中的資產(chǎn)屬性無法得到確認(rèn)與保障

目前，各地方、各試點(diǎn)碳市場(chǎng)踴躍基于碳排放權(quán)（碳配額）開展各類碳金融創(chuàng)新，如碳質(zhì)押、碳托管等，其主要原理是將碳排放權(quán)作為底層金融資產(chǎn)，基于其資產(chǎn)屬性或設(shè)立擔(dān)保物權(quán)，或約定增值收益等。

一方面，受制于碳配額的擔(dān)保適用性不明，全國碳排放權(quán)注冊(cè)登記結(jié)算機(jī)構(gòu)目前無法受理基于碳配額設(shè)立的質(zhì)押登記業(yè)務(wù)，而根據(jù)新聞報(bào)道不完全統(tǒng)計(jì)，宣稱在中國人民銀行動(dòng)產(chǎn)融資登記系統(tǒng)等其他系統(tǒng)登記的全國碳排放配額質(zhì)押貸款總額已達(dá)8億元人民幣，這些質(zhì)押配額未經(jīng)注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)確權(quán)、標(biāo)識(shí)和凍結(jié)，質(zhì)押權(quán)人的合法權(quán)益始終無法得到有效保護(hù)，今后可能會(huì)造成較大金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。

另一方面，由于現(xiàn)行碳市場(chǎng)法律法規(guī)始終尚未確認(rèn)碳配額的資產(chǎn)屬性，企業(yè)所獲得的碳配額能否順利結(jié)轉(zhuǎn)、是否存在限制使用等情況未可知，配額所有者的私有物權(quán)始終未能得到明確保障，導(dǎo)致部分金融機(jī)構(gòu)持觀望態(tài)度，一定程度上限制了碳金融市場(chǎng)的發(fā)展。

核心觀點(diǎn)：區(qū)分界定碳配額的法律屬性

之所以產(chǎn)生上述分歧，是因?yàn)樘寂欧艡?quán)在不同的語境和適用場(chǎng)景下，表現(xiàn)出不同的屬性特征?？紤]到碳排放權(quán)具有“公私混合”的特殊性，建議可以用“是否獲得自由處置權(quán)”作為判定標(biāo)志，將免費(fèi)發(fā)放的配額作法律屬性的區(qū)分界定，進(jìn)而為理順履約權(quán)、司法權(quán)的順位關(guān)系、支撐碳金融發(fā)展提供根本遵循。

免費(fèi)配額兼具公權(quán)與私權(quán)的特征

碳排放權(quán)是一種可轉(zhuǎn)讓的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，該權(quán)利包含占有、使用、收益和處分的權(quán)利，具有排他性和可支配性，可以看作“準(zhǔn)”物權(quán)。同時(shí)，碳排放權(quán)既非所有權(quán)也非不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)。相比其他市場(chǎng)產(chǎn)品，碳排放權(quán)具有“公私混合”的特殊屬性。

從公權(quán)性來講，免費(fèi)配額的初始取得是依據(jù)相關(guān)公法規(guī)范進(jìn)行的，即來源于行政許可權(quán)，其代表著向大氣中排放一定量溫室氣體的許可或權(quán)力。從免費(fèi)配額的產(chǎn)生過程來看，其具有公權(quán)性：在碳排放總量控制目標(biāo)的前提下，生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)排放主體進(jìn)行初次分配，為了平衡環(huán)境正義與效率，政府需要綜合運(yùn)用行政調(diào)查權(quán)、行政確認(rèn)權(quán)及行政許可權(quán)，對(duì)企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)進(jìn)行審定、核查、核證，進(jìn)而確定重點(diǎn)排放單位，再根據(jù)環(huán)境容量的承載力，確定管轄行政區(qū)域內(nèi)的碳排放總量，制定碳排放權(quán)的分配方案。這個(gè)過程不同于傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)通過當(dāng)事方合意或法律規(guī)定的取得方式，公權(quán)力的參與使得政府無償發(fā)放的碳配額具有一定的規(guī)制性、專向性及公益性。

因此，可將充分體現(xiàn)公權(quán)屬性的免費(fèi)配額界定為行政許可權(quán)，并按照行政公益優(yōu)先原則（行政優(yōu)益權(quán)），對(duì)其適用范圍、使用場(chǎng)景、有效期等作出約束，如限定其優(yōu)先用于實(shí)現(xiàn)清繳控排企業(yè)的履約義務(wù)等，從而切實(shí)保障公共利益、促進(jìn)“30·60目標(biāo)”實(shí)現(xiàn)。

從私權(quán)性來講，碳排放交易機(jī)制總量控制與交易所成立的前提，就是對(duì)碳配額權(quán)屬的認(rèn)定。作為碳排放權(quán)交易市場(chǎng)理論基礎(chǔ)的科斯定理，其有兩大核心要點(diǎn)，一是市場(chǎng)理論，即市場(chǎng)在配置資源時(shí)能夠產(chǎn)生有效率的結(jié)果；二是產(chǎn)權(quán)理論，即權(quán)利的界定是市場(chǎng)交易的前提。

只有將碳排放權(quán)認(rèn)定為民事財(cái)產(chǎn)權(quán)利并予以保護(hù)，才能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，否則將難以達(dá)到建立碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的初衷，因此，國內(nèi)部分學(xué)者主張可以依據(jù)《中華人民共和國民法典》第126條，將碳排放權(quán)認(rèn)定為新型民事權(quán)利。此外，從國際經(jīng)驗(yàn)來看，法國《環(huán)境法典》第L229-15條將碳排放配額規(guī)定為專屬性動(dòng)產(chǎn)；西班牙將碳排放配額視為財(cái)產(chǎn)權(quán)意義上的無形的或無差別的資產(chǎn)、物品或貨物；奧地利、克羅地亞、愛爾蘭和羅馬尼亞將碳排放配額視為財(cái)產(chǎn)權(quán)意義上的金融工具，這些都體現(xiàn)了對(duì)配額私權(quán)屬性的認(rèn)定與保護(hù)。

以獲得自由處置權(quán)為標(biāo)志，確立碳配額的資產(chǎn)屬性

考慮到碳配額具有公私混合的特殊性質(zhì)，并且在不同階段凸顯出不同的法律屬性，因此對(duì)當(dāng)前國家免費(fèi)發(fā)放至企業(yè)的碳排放權(quán)（重點(diǎn)排放單位免費(fèi)獲得的碳配額），建議以是否獲得自由處置權(quán)為標(biāo)志，區(qū)分界定其法律屬性。

在具體判定上，對(duì)重點(diǎn)排放單位通過國家免費(fèi)分配的方式獲得的初始配額，此時(shí)企業(yè)作為持有者對(duì)配額并非擁有完整的自由處置權(quán)，該階段免費(fèi)分配配額主要作為排放許可權(quán)而存在，其此時(shí)仍對(duì)國家負(fù)有“繳還”的履約義務(wù)，只有在完成清繳履約后對(duì)盈余的配額才具有完全的自由處置權(quán)，因此可將該類不具有完全自由處置權(quán)的配額視作行政許可權(quán)；對(duì)于企業(yè)通過市場(chǎng)交易購入、拍賣購入等方式取得的碳排放權(quán)，此時(shí)企業(yè)已經(jīng)為取得資產(chǎn)而支付了相應(yīng)的交易對(duì)價(jià)，集中體現(xiàn)了物權(quán)屬性可認(rèn)定為資產(chǎn)；或企業(yè)在經(jīng)核查確定當(dāng)年排放量后，已經(jīng)明確當(dāng)年應(yīng)“繳還”的履約義務(wù)，此時(shí)在清繳義務(wù)之外富余的免費(fèi)配額，可視作企業(yè)具有完全的自由處置權(quán)，且其產(chǎn)生于企業(yè)自身的節(jié)能減排努力，某種程度上企業(yè)對(duì)其支付了相應(yīng)的減排成本，因此也可將其認(rèn)定為具有完全自由處置權(quán)的私有資產(chǎn)。

在法理依據(jù)上，除了上文支付對(duì)價(jià)和自由處置的判定外，在碳排放權(quán)交易實(shí)務(wù)處理中也體現(xiàn)了上述思路：2021年1月1日，財(cái)政部發(fā)布的《碳排放權(quán)交易有關(guān)會(huì)計(jì)處理暫行規(guī)定》第二條規(guī)定：“重點(diǎn)排放企業(yè)通過購入方式取得碳排放配額的，應(yīng)當(dāng)在購買日將取得的碳排放配額確認(rèn)為碳排放權(quán)資產(chǎn)，并按照成本進(jìn)行計(jì)量。重點(diǎn)排放企業(yè)通過政府免費(fèi)分配等方式無償取得碳排放配額的，不作賬務(wù)處理?！睂?duì)免費(fèi)分配的配額進(jìn)入市場(chǎng)流通時(shí)（買進(jìn)或賣出），明確了賬務(wù)處理及計(jì)量規(guī)則。由此可以認(rèn)為，源自政府免費(fèi)分配的原始配額是無法計(jì)量其財(cái)產(chǎn)價(jià)值，其用途主要用于碳排放履約，以抵消控排企業(yè)年度內(nèi)的溫室氣體碳排放量，財(cái)產(chǎn)屬性并不凸顯。

處置與保障：如何對(duì)待兩種屬性的碳配額

碳排放權(quán)屬于環(huán)境法領(lǐng)域，上述做法符合環(huán)境法的法律適用性邏輯：即在遵循法律的一般性原理的基礎(chǔ)上，疊加考慮環(huán)境的問題特殊性。首先充分考慮碳排放權(quán)作為環(huán)境權(quán)益的特殊性，對(duì)其法律屬性進(jìn)行區(qū)分界定；在界定之后，對(duì)于認(rèn)定為行政許可權(quán)、物權(quán)的配額，應(yīng)當(dāng)分別參照公法、私法的一般性規(guī)定。

具體而言，對(duì)于認(rèn)定為非資產(chǎn)的免費(fèi)配額，應(yīng)參照行政許可權(quán)，以優(yōu)先保障公共利益、優(yōu)先履約清繳為原則，設(shè)置相應(yīng)的規(guī)定：如明確該類配額不作為司法凍結(jié)的適用對(duì)象，對(duì)實(shí)測(cè)變化導(dǎo)致的盈余配額限制結(jié)轉(zhuǎn)、必要時(shí)對(duì)持有人作出限制劃轉(zhuǎn)和使用等規(guī)定。

對(duì)于認(rèn)定為碳資產(chǎn)的配額，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國民法典》的相關(guān)規(guī)定，充分尊重和保障私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，允許就該類配額設(shè)立質(zhì)押抵押等擔(dān)保物權(quán)，鼓勵(lì)將其作為底層資產(chǎn)用于各類碳金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新，參照金融資產(chǎn)會(huì)計(jì)處理以公允價(jià)值入賬，也可以適用于民事關(guān)系中的債務(wù)清償?shù)取?/div>