當前，我國生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)進入以降碳為重點戰(zhàn)略方向的關(guān)鍵時期。不久前，中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過《關(guān)于推動能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的意見》，要求為建立和實施碳排放雙控制度積極創(chuàng)造條件。在8月15日首個全國生態(tài)日到來之際，本版邀請部分財稅專家就如何健全與碳排放雙控相適應的稅收制度提出建議。

能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控是一個漸進發(fā)展的過程。一方面，在碳排放雙控制度全面建立起來前，繼續(xù)完善能耗雙控背景下出臺的節(jié)能和資源節(jié)約稅收優(yōu)惠政策；另一方面，在碳排放雙控基礎(chǔ)能力建設(shè)過程中，合理運用稅收政策加以激勵。

近期中央全面深化改革委員會審議通過《關(guān)于推動能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的意見》，對健全碳排放雙控各項配套制度作出部署。與能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控的狀況相適應，我國有必要進一步完善碳減排相關(guān)稅收政策，更好地服務于實現(xiàn)“雙碳”目標的需要。

從能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控意義重大

從能源消耗總量和強度雙控轉(zhuǎn)向碳排放總量和強度雙控，是立足于我國生態(tài)文明建設(shè)已進入以降碳為重點戰(zhàn)略方向的關(guān)鍵時期的一種必要選擇。

我國從“十一五”時期開始實行能耗強度控制，從“十三五”時期實施能耗總量和強度雙控，目的是強化能源節(jié)約和高效利用，促進可持續(xù)發(fā)展。能耗雙控推動了我國能源利用效率的大幅提高，減緩了能源消費增速，對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展發(fā)揮了積極推動作用。

在2020年9月我國提出碳達峰、碳中和目標后，盡管能耗雙控是實現(xiàn)“雙碳”目標的重要抓手，但也表現(xiàn)出一些局限性，主要是能源總量控制未能充分考慮可再生能源等非化石能源以及能源用于原料消費等情況，對可再生能源發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展帶來一定的影響。

而實施碳排放雙控可以有效避免能源總量控制在可再生能源利用等方面的約束，在控制化石能源消費的同時鼓勵可再生能源等非化石能源發(fā)展，并賦予地方政府更大的發(fā)展空間。為此，2021年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議提出，要科學考核，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制，創(chuàng)造條件盡早實現(xiàn)能耗雙控向碳排放總量和強度雙控轉(zhuǎn)變。2022年1月國務院印發(fā)的《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》也要求，完善實施能源消費強度和總量雙控，加強能耗雙控政策與碳達峰、碳中和目標任務的銜接。其后，中央政治局第三十六次集體學習會議和黨的二十大報告以及2022年政府工作報告，也多次提出和強調(diào)推動能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變。此次中央全面深化改革委員會第二次會議進一步明確了完善能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控制度的要求。

從能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控，有助于更好地支撐我國“雙碳”目標的實現(xiàn)。一是可以更加明確地突出控制化石燃料消費和鼓勵可再生能源等非化石能源發(fā)展的政策導向，加快推動我國能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和建立現(xiàn)代能源體系；二是有利于統(tǒng)籌發(fā)展和減排以及統(tǒng)籌能源安全和轉(zhuǎn)型的關(guān)系，保障合理用能，符合我國積極穩(wěn)妥推進碳達峰、碳中和的戰(zhàn)略需要；三是有利于促進我國的碳排放控制與國際接軌，推動低碳、零碳和負碳技術(shù)的創(chuàng)新和應用。

當然，雙控的轉(zhuǎn)變并非一蹴而就，而是一個漸進發(fā)展的過程。一方面，在碳排放雙控制度全面建立起來之前，仍然需要通過完善后的能耗雙控制度來發(fā)揮作用。實際上，減量化的節(jié)能和提高能效仍是減少碳排放和實現(xiàn)“雙碳”目標的重要途徑。另一方面，通過加強碳排放雙控基礎(chǔ)能力建設(shè)，健全碳排放雙控各項配套制度，為建立和實施碳排放雙控制度積極創(chuàng)造條件。其中，加快建立全面科學的碳排放核算體系是重點，為此，需要加大相關(guān)政策支持。

發(fā)揮稅收作用，推動雙控轉(zhuǎn)變

與能耗雙控向碳排放雙控的轉(zhuǎn)變相適應，稅收政策的調(diào)控方向和重點也需要進行相應調(diào)整，加大碳減排調(diào)控力度，并在統(tǒng)籌好發(fā)展與減排的關(guān)系、碳排放雙控基礎(chǔ)能力建設(shè)等方面進一步發(fā)揮職能作用。

第一，統(tǒng)籌好發(fā)展與減排的關(guān)系，審慎研究開征碳稅。實現(xiàn)碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革。應立足我國能源資源稟賦，堅持先立后破，有計劃分步驟實施碳達峰行動。碳排放權(quán)交易和碳稅是兩種主要的碳減排政策，目前我國已經(jīng)實施了碳排放權(quán)市場交易制度，并初步建立了全國碳市場。合理選擇碳減排政策關(guān)乎“雙碳”目標實現(xiàn)，如果我國開征碳稅，要穩(wěn)中求進、先立后破，審慎考慮開征碳稅對我國經(jīng)濟社會發(fā)展和能源安全等方面帶來的影響，權(quán)衡好碳減排目標與經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系，結(jié)合實現(xiàn)“雙碳”目標的需要和實際國情，合理選擇具體改革措施和時機。

第二，適應雙控轉(zhuǎn)變的需要，加快完善碳減排稅收政策。一是繼續(xù)完善有關(guān)節(jié)能、資源節(jié)約和新能源發(fā)展的稅收政策。無論是能耗雙控還是碳排放雙控，節(jié)能和資源節(jié)約都是重要的實現(xiàn)途徑。相應地，在能耗雙控背景下出臺的節(jié)能和資源節(jié)約相關(guān)稅收政策，在碳排放雙控背景下仍將繼續(xù)發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。為此，需要在充分落實現(xiàn)行節(jié)能節(jié)水環(huán)保、資源綜合利用、合同能源管理等方面的所得稅、增值稅優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，進一步完善節(jié)能環(huán)保項目、產(chǎn)品和服務的企業(yè)所得稅政策，以及促進綠色建筑、綠色交通發(fā)展的稅收政策，進一步完善資源綜合利用的增值稅和企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。同時，考慮到促進可再生能源等非化石能源發(fā)展是碳排放雙控的重要內(nèi)容，有必要進一步完善風電、光伏等新能源增值稅政策，新能源汽車車輛購置稅政策，生物質(zhì)燃料增值稅和消費稅政策。二是研究制定支持碳減排相關(guān)稅收政策。目前，我國已明確碳捕集、利用與封存項目屬于符合條件的環(huán)境保護項目，項目所得可享受企業(yè)所得稅“三免三減半”優(yōu)惠政策。但對比美國、加拿大等國家對碳捕集、利用與封存項目的稅收抵免政策看，我國還有必要進一步完善相關(guān)稅收政策，加大稅收支持力度。建議研究將碳捕集、利用與封存項目適用的所得稅優(yōu)惠政策調(diào)整為按封存二氧化碳數(shù)量進行稅收抵免，并合理設(shè)置抵免稅額；研究將碳捕集、利用與封存項目相關(guān)設(shè)備納入《環(huán)境保護專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》，該專用設(shè)備投資額的10%可以在企業(yè)當年應納稅額中予以抵免，當年不足抵免的，可以在以后5個納稅年度結(jié)轉(zhuǎn)抵免。

第三，研究制定有利于碳排放雙控基礎(chǔ)能力建設(shè)的稅收政策。對于企業(yè)在碳排放雙控基礎(chǔ)能力建設(shè)上的投入，建議合理運用稅收政策加以激勵。如在企業(yè)二氧化碳排放量的核算上，目前主要采用基于企業(yè)化石燃料消耗的測算方法。而根據(jù)生態(tài)環(huán)境部對有關(guān)碳監(jiān)測評估試點的介紹，二氧化碳在線監(jiān)測具有較好的應用前景，火電和垃圾焚燒行業(yè)二氧化碳在線監(jiān)測法與核算法結(jié)果整體可比，成本也相當，有的還能減輕企業(yè)負擔。因此，有必要考慮將二氧化碳在線監(jiān)測設(shè)備納入《環(huán)境保護專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》，并相應享受稅收優(yōu)惠政策。

（作者系中國財政科學研究院社會發(fā)展研究中心主任、研究員）