■明確政府環(huán)境審計制度的法律地位，賦予國家環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)環(huán)境審計權(quán)責(zé)，完善政府環(huán)境審計的制度框架體系。

中國環(huán)境報：環(huán)境審計最早是在西方發(fā)達(dá)國家應(yīng)運(yùn)而生。在環(huán)境審計方面，我國近年來開展了哪些實踐，與國外相比，是否存在差距？

趙華林：在西方發(fā)達(dá)國家的發(fā)展歷程中，為了應(yīng)對嚴(yán)峻的環(huán)境形勢、強(qiáng)化環(huán)境管理，逐步將審計理論和方法應(yīng)用到環(huán)境保護(hù)管理領(lǐng)域，從而產(chǎn)生了環(huán)境審計。最高審計機(jī)關(guān)國際組織制定的《從環(huán)境視角進(jìn)行審計活動的指南》指出，環(huán)境績效審計內(nèi)容包括對政府監(jiān)督環(huán)境法規(guī)合規(guī)情況的審計、對政府環(huán)境項目的效益進(jìn)行審計、對其他政府項目的環(huán)境影響進(jìn)行審計、對環(huán)境管理系統(tǒng)的審計、對計劃的環(huán)境政策和環(huán)境項目進(jìn)行評估等。目前，環(huán)境審計已成為環(huán)境管理的一個重要手段，美國、加拿大、荷蘭等國家進(jìn)行了廣泛的不同形式的國家環(huán)境審計，取得了巨大發(fā)展，有效促進(jìn)了國家環(huán)境政策實施。

事實上，中國的環(huán)境管理，尤其是主要污染物總量減排的管理實踐，已在一定程度上運(yùn)用了審計的理論和方法。“十一五”節(jié)能減排大背景下，污染減排行政審計被提出。減排行政審計是在績效審計的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性基礎(chǔ)上，注重環(huán)境性這個非經(jīng)濟(jì)因素，并結(jié)合國家污染減排的現(xiàn)實需要，由環(huán)保行政主管部門綜合考慮以上4種因素，來評價、監(jiān)督、鑒證地方政府和相關(guān)部門開展污染減排責(zé)任落實和履行情況。實施至今，已取得了明顯成效，推動了“十一五”主要污染物總量削減任務(wù)圓滿完成。另外，審計部門組織開展了資源環(huán)境績效審計，但主要以環(huán)保資金審計為核心，有關(guān)環(huán)境績效審計內(nèi)容限制在資金使用合規(guī)范圍內(nèi)。

總體來看，中國的環(huán)境審計與國外環(huán)境審計相比，不論是在內(nèi)容上還是方法上仍然存在較大差距。

趙華林：從本質(zhì)上看，政府環(huán)境審計是對地方政府和有關(guān)部門的行政審計。其一，是中央政府對地方政府及其有關(guān)部門開展的一種自上而下的行政控制活動。以污染減排行政審計為例，減排行政審計的主要對象是各級地方政府。審計的重點是地方是否按計劃完成污染減排的任務(wù)，以及地方政府為實現(xiàn)減排目標(biāo)制定的管理措施、重點項目建設(shè)、資金投入等情況，是否具備保障減排任務(wù)完成情況的物質(zhì)和技術(shù)基礎(chǔ)等。

再有，環(huán)境保護(hù)行政主管部門根據(jù)中央政府授權(quán)，依照法律、法規(guī)、規(guī)劃，對地方政府和有關(guān)部門履行保護(hù)環(huán)境、保障經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展、維護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量等責(zé)任的情況進(jìn)行監(jiān)督、評價和判定，保證受托環(huán)境保護(hù)責(zé)任得到全面、有效、及時履行。比如，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》和《國務(wù)院節(jié)能減排綜合性工作方案》的規(guī)定，減排行政審計執(zhí)行主體即為環(huán)境保護(hù)行政主管部門。其對全國和區(qū)域的污染減排工作進(jìn)行審計，評判各地污染減排任務(wù)進(jìn)展和存在問題，并上報國務(wù)院或上級政府。協(xié)助政府領(lǐng)導(dǎo)作出重要決策，確保污染減排任務(wù)順利完成。

從中亦可見，政府環(huán)境審計是對環(huán)境責(zé)任履行情況的全面性審計，并不以財務(wù)審計為唯一目的，而是以環(huán)境合規(guī)性和環(huán)境績效為審計重點。

審計內(nèi)容涵蓋環(huán)境責(zé)任履行的方方面面，包括：對地方政府落實環(huán)境保護(hù)基本國策情況的審計，評價地方政府在發(fā)展過程中，是否妥善處理發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，嚴(yán)守生態(tài)紅線；對地方政府和有關(guān)部門執(zhí)行環(huán)境法律、法規(guī)、規(guī)劃情況的審計；審計地方政府保護(hù)環(huán)境的質(zhì)量情況，即評價環(huán)境質(zhì)量是否保持穩(wěn)定或得到改善，是否按照計劃和要求完成各階段環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、確保必要的環(huán)境效益；對環(huán)境管理系統(tǒng)的審計，包括環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置合理性及工作有效性、環(huán)境信息公開情況等。

政府環(huán)境審計的開展，是依托具有較強(qiáng)專業(yè)背景的環(huán)境審計隊伍，通過一個相對較長時間的審計，對地方政府和有關(guān)部門履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任的情況，進(jìn)行專業(yè)化、精細(xì)化的審查和梳理，是一種全面的、深入的、細(xì)致的診斷檢查，確保在環(huán)境保護(hù)方面為地方發(fā)展準(zhǔn)確把脈、糾偏。同時，政府環(huán)境審計也有助于分清責(zé)任、落實好環(huán)境與生態(tài)保護(hù)責(zé)任終身追究的要求。

趙華林：首先，建議在相關(guān)法律，如《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等法律的修訂中，明確政府環(huán)境審計制度的法律地位，賦予環(huán)保部門開展政府環(huán)境審計的職權(quán)。并出臺政府環(huán)境審計的管理辦法，明確規(guī)定程序、操作方法等，規(guī)范政府環(huán)境審計工作。

其次，建議在國內(nèi)現(xiàn)有的區(qū)域環(huán)保督查中心的基礎(chǔ)上，仿照美國環(huán)保大區(qū)管理體制和國家國土監(jiān)察模式，建立國家環(huán)境監(jiān)察體系，并賦予國家環(huán)境監(jiān)察區(qū)域機(jī)構(gòu)以環(huán)境審計的權(quán)責(zé)，組建專業(yè)化的政府環(huán)境審計隊伍，具體負(fù)責(zé)組織對各?。▍^(qū)、市）的環(huán)境審計工作，或?qū)嵭协h(huán)境保護(hù)行政審計專員制度，各地方派駐環(huán)境保護(hù)行政審計專員，直接參與各地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合決策。同時，建議在有條件的省、區(qū)、市，進(jìn)一步開展政府環(huán)境審計試點工作。

同時，完善政府環(huán)境審計的制度框架體系。在制度框架涉及方面，建議政府環(huán)境審計包含準(zhǔn)備、實施、報告和后督辦4個環(huán)節(jié)，建立與之相應(yīng)的審計統(tǒng)計制度、績效評估制度、核查結(jié)論報告與公開制度、后督辦制度、責(zé)任追究制度等，科學(xué)準(zhǔn)確地評判地方政府環(huán)境保護(hù)和生態(tài)改善動態(tài)和存在的問題，便于加強(qiáng)中央對各地發(fā)展予以糾偏。

總而言之，建立規(guī)范且行之有效的政府環(huán)境審計制度，不僅是對一項全新的環(huán)境管理措施的探索，亦涉及如何應(yīng)對日趨惡化的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的重大課題，尚需各方協(xié)同努力。唯如此，才有助于中國的可持續(xù)發(fā)展。